检委会组织制度的困境与出路
浏览次数:216  作者: 六安市检察院 王维法 梅雪峰    发布时间:2015-12-01

    检察委员会(下称检委会)制度是中国特色社会主义检察制度的独特创新,在检察制度体系中居于重要地位。随着司法体制改革的逐步推进,对诸如内设机构改革、检察人员的分类管理、检察机关人财物的统一管理等检察制度的理论研究也越来越为学术界和实务部门所关注,但对检委会制度的关注和研究却较少,这与检委会制度在中国检察制度中的地位和作用极不相称。笔者立足检委会组织制度这一视角,简要分析当前情况下检委会组织制度方面存在的困境,结合检委会工作实际,探索走出困境的途径,以期推动关于检委会制度的研究走向深入。

    一、 检委会组织制度存在的困境

    检委会组织制度指的是有关检委会组成结构、人员构成、成员任免、职责权限、工作方式等检委会组织方面基本内容的制度,是检委会议事制度等其他制度得以建立的前提和基础。我国关于检委会组织制度的规定主要体现在《人民检察院检察委员会组织条例》(以下简称《组织条例》)当中。《组织条例》制定于1980年,当时仅对检察委员会委员名额、决定事项范围、民主集中制等问题作了简要规定,只有8个条文,相关规定的内容比较原则,也未规定必要的工作制度。2008年,最高人民检察院对《组织条例》进行了大幅修改,条文数增加到18条。通过此次修改,《组织条例》对检察委员会的议事范围、检委会委员的任免和职责,检委会专职委员的设置,检委会办事机构等问题以及例会制、列席制、回避制等制度做了具体规定,较大程度的完善了检委会组织制度,推动了检委会制度良性发展。但是,近年来,随着检察改革的推进,检委会组织制度在实际运行中却暴露出一些问题,在发挥民主集中、重大决策作用方面遇到了困境。这主要体现在以下几方面:

    困境一:检委会委员任职资格的行政化和非业务性。《组织条例》第2条规定:“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成”。从该项规定来看,成为检委会委员的前提条件是必须具有一定的行政职务。这项规定导致了检委会委员行政化色彩过重。从实际情况看,检委会组成人员也确实都具有一定行政职务。一般来说,部门负责人具有较为丰富的检察工作经验以及知识积累,对于履行好检委会重大决策和重大案件集体讨论决定职责具有一定优势,但是,由于部门负责人都身兼一定的行政职务,受其负责的部门工作影响,不仅平时缺少学习和研究的时间,主要注意力无法放在检委会工作上,有时对检委会议题不能再检委会会议召开前进行充分研究,在检委会会议时就无法针对议题发表有针对性的意见和建议,而且各部门负责人一般不再负责具体案件办理,其对具体检察业务的了解程度不够,会导致检委会工作效果不佳。与此同时,将检委会委员的任职资格仅仅限制于各内设机构负责人,使得一些长期从事检察业务工作,具有良好专业素质和业务能力却不是内设机构负责人的资深检察官无法进入检委会,因检委会讨论的议题大部分与案件和法律适用有关,其组成人员中应当有一定比例的实际办案业务人员,如检察业务人员过少,会影响检委会决策的科学性和针对性。且检察人员分类管理制度改革正在进行,主任检察官制度将在我国逐步确立,如果将检委会成员的任职条件仍局限于“检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人”,则限制了作为检察机关业务骨干的主任检察官进入检委会,由此会从很大程度上制约检委会发挥应有作用。

    困境二:检委会组成人员男女比例的不合理性。正如人民代表大会是我国实行民主集中制的组织形式一样,检委会是人民检察院实行民主集中制、坚持集体领导的组织形式。根据民主集中制原则,检委会成员中应当有一定比例的女性成员以保证听取意见广泛性和全面性,而《组织条例》中对此并无明确规定。从实际情况来看,我国检察机关检委会组成人员中大部分为男性,女性成员所占比例较小,有的检察院检委会中女性成员人数甚至为零。

    检委会作为检察机关重大决策机构,应当在一定程度上体现男女平等原则。男女平等不是凭空产生的,它是人类走向成熟后的议题,是社会发展的客观要求和必然趋势。正如马克思所言,妇女解放的程度是衡量人类社会进步的尺度。随着社会的进化和理念的更新,女性开始主张在政治、经济和社会中的地位。当这种认识被普遍接受时,制度上的安排也必然发生变化。1997年各国议会联盟发表的《新德里宣言》,号召各国政党、国家与议会机构要为女性保留席位,认为“比例代表制”最能保障女性进入各级决策层。从心理学角度上来看,男性和女性在思考问题的方式和看待问题的角度上有着明显的区别,当检委会讨论到的案件涉及到女性时,仅有男性代表有时无法充分考虑到女性案件的特殊性可能因此导致决策偏差,《组织条例》对此规定的欠缺影响了检委会民主集中制作用的发挥和决策的合理性。

困境三:检委会专职委员功能异化。根据《组织条例》的规定,检委会专职委员是检委会重要组成部分。但是《组织条例》并没有明确规定专职委员的任职资格、具体职责等内容,最高人民检察院2010年颁布的《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》虽然对检委会专职委员的任职资格和职责作了规定,但是仅有8条,规定的不具体,且专职委员的选任方式、管理考核等仍然无章可循。

    从实际中看,专职委员制度的运作存在以下问题:一是对专职委员的职责定位比较混乱。专职委的主要职责任务应当是协助检委会和检察长搞好检察业务建设,落实检委会决定决议,通过开展检察业务调研,检察理论研究、总结检察工作经验等,为检委会科学决策提供参考依据。但是实际中,各地检察机关专职委员履行的职责差异较大,有的检察机关专职委员分管部分科室工作;有不少检察院让专职委员协助一名分管副检察长开展工作,成为某一个或几个业务部门的协管领导;有的专职委员不分管工作,纯粹作为一种政治待遇;有的检察机关甚至安排专职委员负责信访督查、执法巡视等背离或超出专职委职责范围的职责。分担其他具体工作的专职委员因被诸多繁杂的具体事物所缠绕,导致无法专心从事检察业务调研和理论研究,造成“专委不专”的现象,而纯粹作为一种政治待遇导致专职委员工作积极性不高,责任意识不强,也影响专职委员作用的充分发挥;二是对专职委员缺乏考评机制。考评机制存在的作用在于全面评价专职委员工作情况,为奖惩提供依据,完善的考评机制可以有效提高工作效率与积极性。但是实际情况中,缺乏对专职委员的专门考评机制,也未建立健全的退出机制,导致部分专职委员工作缺乏积极主动性,也阻碍了更加优秀的检察人才进入专职委员行列。

    以上问题的存在导致了专职委员未能真正有效履行好调研、提案、参考辅助决策的核心职责,设置专职委员的职能逐渐变成了解决行政职级,偏离了其本应发挥的职能,笔者将其称之为功能异化。

    困境四:检委会办事机构职能发挥不足。《组织条列》第17条规定了检委会办事机构六项具体职责,从根本上看,检委会办事机构的职责是发挥参谋助手作用,为检委会各项工作服务,其职能可概括为四个方面:参谋助手职能、管理协调职能、督办检查职能、总结指导职能。根据《组织条例》第16条的规定,各级人民检察院应当设立检察委员会办事机构或者配备专职人员负责检察委员会日常工作。但从实际情况来看,地市级以下特别是基层检察院由于人员不足,大多未设立专门的检委会办事机构,一般由法律政策研究室、政治部或者办公室负责其具体工作,人员由这些部门的工作人员兼任。因机构不完善,检委会办事机构的六项职能真正得到充分履行的只有《组织条例》第16条第(三)、(四)项的检委会秘书工作职能:承担检察委员会会议通知、会议记录、会议纪要和会议材料归档工作,对检察委员会决定事项进行督办。而对检委会讨论事项的会前程序性、实体性审查职责和对提交检委会讨论事项提出适用法律意见以供检委会参考这两项参谋助手职能未能得到充分发挥,检委会办事机构实际上变成了检委会秘书机构,未能为检委会科学决策提供助益。

    二、 检委会组织制度所面临困境的出路

    从立法学角度来看,当原先的立法对某些问题未能给予正确处理,或者由于认识能力的限制,使所制定的法有不科学之处,给法的实施带来明显甚至很大的弊端时,应当通过对现行法的修改与补充来弥补这些缺陷。因此,检委会组织制度实际运行中面临的这些困境,可以有针对性的通过修改《组织条例》得以解决。

    (一)完善检委会委员任免制度

     通过修改《组织条例》,进一步完善检委会委员的选任制度。为配合即将建立健全的主任检察官制度,取消检委会委员必须具有一定行政职务的规定,在明确检委会委员必须具备检察官资格之外,还应当进一步明确检委会委员应当符合的年龄、学历、专业和业务工作年限等具体条件,注重从法学理论水平较高、有丰富检察业务工作经验、议事能力强的检察官中选任委员。在检委会委员的选拔上,引入竞争机制,改变以往由直接由检察长直接提名任命的方式,尝试建立由资深检察官、高等学校的法学教授、律师协会中的优秀律师、司法系统的优秀人才组成的考核专家委员会,对拟任命的检委会委员进行必要的考核以确定其具有履职能力。同时,打破检委会委员终身制,对年度考核不合格的检委会委员要予以免职。通过建立完善的检委会委员任免制度可以确保优秀的检察人才进入检委会,提高检委会决策的科学性。

    (二)协调检委会委员中男女成员比例

    党的十八大报告已明确提出将男女平等作为基本国策,为保证女性检察官参与检察机关重大决策过程,检委会委员中应当有女性成员。至于女性委员应当占多少比例最为适宜的问题,根据联合国的有关研究,任何一个群体的代表在决策层达到 30%以上,才可能对公共政策产生实际影响力。但是,从我国的国情来看,如果从立法上要求女性委员必须占检委会成员30%以上比例,并不符合实际情况,特别是在地市级以下检察机关很难做到这一点。立法的科学性原则要求任何法律规范的制定应当从中国和各地的实际出发,因此,《组织条例》在规定女性委员问题时,可参考《全国人民代表大会和地方人民代表大会选举法》的做法,规定检委会委员中应当有适当数量的女性委员,并逐步提高女性委员的比例。

    (三)强化检委会专职委员职能

    设置检委会专职委员是检委会委员专业化的必然要求,在检委会委员当中,由专职委员专司与发挥检察委员会职能作用相关的工作是保证检委会科学、民主、依法决策的重要途径。因此,需要进一步强化检委会专职委员职能,消除“专委不专”现象。一是要在《组织条例》中明确规定,检委会专职委员不兼任部门负责人,不分管部门工作,让专职委员能集中精力从事与检委会有关的工作;二是要进一步强调检委会委员的检察理论素质。检委会专职委员除需要符合一般委员的任职条件外,还应当在《组织条例》中专门规定检委会专职委员应当具有的法律专业学历条件、已完成的检察理论研究成果和调研实绩条件,以确保专职委员能在检委会中真正发挥检察业务决策指导作用,保证检委会决策的科学性;三是要健全检委会专职委员的管理考核机制,考核标准可适当偏重于检察理论研究成果和调研工作成果,以促使专职委员不断提高自身检察理论素养和调研能力。对考核不合格的专职委员,应当予以免职。

    (四)健全检委会办事机构

    检委会办事机构的设置应向统一性和专业化方向发展。因此,建议在《组织条例》中明确规定建立检委会办事机构,为使检委会办事机构对检委会讨论事项的会前程序性、实体性审查职责和对提交检委会讨论事项提出适用法律意见职责得以充分发挥,需要进一步提高检委会办事机构人员素质,挑选法学专业水平过硬、有一定检察工作经验并具有良好沟通协调能力的检察人员进入检委会办事机构,在有条件的地方,尽量建立专门的办事机构,以保证其工作的专业化。同时,为加强检委会办事机构“参谋助手”的作用,需要进一步明确检委会办事机构的工作程序,在《组织条例》中增加检委会办事机构工作程序的规定,明确办事机构对提交检委会的议案的把关程序和检委会作出决策前的可行性研究论证程序,完善办事机构对检委会决议的督办执行程序,使检委会办事机构真正充分发挥作用,提高检委会工作效率。

    检委会是检察机关集体决策的中枢系统,关系着各项检察权的正确行使和检察工作的健康发展,因此,检委会组织制度、议事规则等检委会制度中的重要内容需要随着司法体制改革的深入而不断地完善以适应检察工作科学发展的需要,如何更好地健全检委会各项制度,则仍需要我们在实践中不断地探索研究。(六安市检察院 王维法 梅雪峰)