渎职侵权犯罪案件指定侦查管辖与审判管辖衔接问题的研究衔接问题的研究
浏览次数:221  作者: 金寨县检察院方燕    发布时间:2016-08-02

 2013年薄熙来案由济南市中级人民法院审理,2015年周永康案由最高人民检察院侦查终结,移送天津市人民检察院第一分院向天津市第一中级人民法院提起公诉,可以看出检察机关将职务犯罪案件指定异地侦查、起诉以及法院将职务犯罪案件指定异地审判情形较为普遍,职务犯罪案件指定管辖在实践中得到了广泛的应用并体现出一定的规律性,即在一般情况下,对省部级高官的腐败案件适用跨省异地审理,厅局级官员的腐败案件适用省内异地审判,当厅局级官员案件牵涉到更高级别官员的时候,也很可能适用跨省异地审判。

 

一、职务犯罪案件指定管辖现状

 

随着近年来反腐败斗争形势日趋严峻,办理职务犯罪案件日益受到犯罪嫌疑人关系网的干扰,给案件的查处带来新的更大阻力,为了保证刑事诉讼的顺利进行及职务犯罪案件的公正处理,克服和排除各种非法干扰因素,目前检察机关主要采取两种措施应对:一是整合侦查资源。实行侦查一体化,主要是地市级检察院对所辖区域内的侦查人员统一调配使用,不再局限于当地职务犯罪案件由当地检察机关的侦查人员查办;二是实行上级院指定管辖。通过指定侦查管辖的形式,由不具有管辖权的异地检察机关立案侦查案件。《人民检察院刑事诉讼规则》第十五条规定:“如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖”。但这一规定只针对侦查环节有效,因为这是检察院自己的解释,无权影响到法律和最高法院解释的审判管辖,从而导致检察机关在实践中大量应用的以指定异地侦查管辖与犯罪地法院管辖为主,被告人居住地法院管辖为辅的审判管辖没有规范化的衔接方式。

 

二、职务犯罪案件指定管辖的必要性分析

 

一方面,将职务犯罪案件指定异地管辖可以减少办案阻力干扰,保证侦查活动顺利进行。在司法机关报的人、财、物都仰仗于地方的情况下,要求办案机关依法独立办案显然较难,检察机关在查办国家工作人员特别是领导干部和领导机关职务犯罪案件过程中,往往阻力重重。就算顶住压力查办了案件,最后也大多是作缓免刑处理,达不到办案的威慑和预防效果。为了最大限度减少办案干扰,检察机关积极推行侦查一体化机制,充分运用交办、提办、参办、督办、指定异地管辖的形式,发挥上级院的组织指挥作用,减少地方权力对司法的干预,排查地缘人际关系网的束缚,起到了很好的效果。具体做法是上级人民检察院根据案件侦查工作需要或下级人民检察院提请,将辖区检察院的职务犯罪案件指定给辖区其他检察机关查办,并协调同级人民法院指定管辖。

 

另一方面,将职务犯罪案件指定异地管辖有利于深挖窝串案件。仍然是基于检察机关人、财、物等不独立因素的影响,在办理本辖区领导干部、人大代表政协委员等职务犯罪案件过程中,出于各种利益关系的考量,辖区检察机关往往顾虑重重,不愿办或不认真办。这种情况下,上级检察机关就能够通过运用指定异地管辖措施而非命令手段,让辖区检察院为争取案源而主动去办。有些地方甚至规定,在侦查一体化机制办案中发现的线索,原则上由先前发现的检察院查办。上级院通过交办、指定管辖等形式指定由最初发现线索的检察院办理,在辖区检察院之间形成一种竞争态势,鼓励大家克服阻力,多办案件。在当前案源紧张、质量不高的情况下,优质案源的激励作用比较明显。

 

三、指定管辖实践中存在的一些问题

 

(一)指定管辖的法律约束力有争议。在同一系统内部,指定管辖具有法律约定力没有异议。但对于不同的司法机关,则难以体现。由于刑事诉讼法有关指定管辖的规定比较简单,公检法机关均对管辖问题作出了进一步规定,由于这些规定不属于法律范畴,而且内容不一致,实践中公检法机关互不承认相对方指定管辖的效力,甚至拒绝受理相对方指定管辖案件的情形时有发生。如某省检察院指定某省辖市检察院对另一省辖市中级法院原院长刘某受贿案审查起诉。案件进行审判阶段以后,因为某市中级法院提出不愿审理刘某一案,某高级法院又另行指定一个省辖市的中级法院管辖。

 

(二)指定管辖的适用不规范。实践中对管辖争议的提出、不同情形下指定管辖程序的启动、指定管辖决定的下达等,在执行上差异很大。主要表现是:有的在对犯罪事实查证属实和已立案侦查的情况下,才启动指定管辖程序;有的只要发现有犯罪事实存在就指定管辖。有的案件在指定异地侦查的同时,一并解决了审判管辖的问题;有的则是等到侦查终结或提起公诉时,再协调人民法院指定管辖。有的是由检察机关职务犯罪侦查部门与法院指定管辖问题。有的则是由公诉部门与法院直辖市指定管辖问题。有的是上级人民法院根据同级人民检察院的意见指定管辖;有的则是下级人民法院提出指定管辖的请求,然后由上级人民法院指定管辖;有的是逐案指定管辖,有的是逐人指定管辖;有的是仅在侦查阶段指定管辖,待案件侦查终结后按照法定管辖规定移送有管辖权的检察院起诉;有的仅在审判阶段指定管辖,有的则是侦查、起诉、审判阶段均指定管辖。另外,在指定管辖决定采用的形式、指定管辖决定下达的途径和公检机关之间指定管辖案件的移送方式等方面的做法,也比较混乱。如有的采用“决定书”的形式,有的采用“批复”、“公函”、“函”、“通知”等其他形式。

 

(三)指定管辖存在一定程度的滥用。一些本可以正常办理的案件,被不适当地扩大适用指定管辖,使本来作为一种补充情形的指定管辖成为一种正常状态,甚至有颠覆法定管辖地位的势头。通常情况下,指定异地管辖往往意味着远离犯罪地或工作单位所在地办案,不便于调查取证,不利于核实证据,不利于证人出庭作证,也不符合诉讼经济、诉讼公正和诉讼效率的原则。有资料显示,在查处沈阳马向东案件过程中,江苏省有关办案部门先后派出了478人次赴沈阳、大连等地调查取证,共谈话1300余人,调取书证、物证材料5800余件,由此不难想象,江苏办案部门在查办此案过程中所耗费的人力、物力、财力以及所花费的时间。

 

(四)检法机关之间案件管辖协调机制不够顺畅。一方面,因上级检察机关在侦查阶段异地交办案件或指定异地侦查,以及上级检察院侦查的案件在审理起诉阶段交由下级检察院异地审查起诉,大量引发协调审判管辖问题;另一方面,在审判阶段,人民法院依照刑事诉讼法规定也可以指定管辖,检、法两家也须要沟通协商。由于“两高”目前尚未就指定异地侦查、起诉的职务犯罪案件与审判管辖的衔接问题联合发文,建立良好的协调配合机制,致使实践中要案案协调、层层协调,大量引发协调审判管辖问题,部分案件协调难度很大,增加了诉讼成本,浪费了时间精力,影响了案件的诉讼进程,有的甚至造成案件积压,因案件久拖不决,犯罪嫌疑人、被告人被长期羁押,导致合法性质疑,损害了司法的良性发展。

 

四、指定侦查管辖与审判管辖衔接的现状及原因分析

 

《刑事诉讼法》第一百三十五条规定:“人民检察院侦查终结的案件,应当作出提起公诉、不起诉、或者撤销案件的决定。”这一规定说明,对职务犯罪案件提起公诉,由对案件行使侦查权的同一人民检察院决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十五条规定:“提出起诉意见或者不起诉意见的,侦查部门应当将起诉意见书或者不起诉意见书以及其它案卷材料,一并移送本院审查起诉部门审查。”第二百三十六条规定:“上级人民检察院侦查终结的案件,依照刑事诉讼法的规定应当由下级人民检察院提起公诉或者不起诉的,应当将检察委员会的决定、侦查终结报告连同案卷材料、证据移送下级人民检察院,由下级人民检察院按照上级人民检察院检察委员会的决定交侦查部门制作起诉意见书或者不起诉意见书,移送本院审查起诉部门审查。”这两条规定说明,人民检察院审查起诉部门受理的职务犯罪案件,来源于本院侦查部门,无论是上级人民检察院还是本院侦查终结的案件,都由本院侦查部门制作起诉意见书,移送审查起诉。但在实际的司法实践中对异地侦查的合法性及与审判转移管辖的衔接上均出现了一些不同认识和矛盾。

 

一是有人认为异地侦查与《刑事诉讼法》相冲突。为此,司法实践中对此类案件侦结后的异地审判在认识上存有争议。

 

二是很多案件在协调审判转移管辖时遭遇障碍。法院转移审判管辖的案件一般以本地法院不能行使或不便行使审判权为条件,如有需要回避等可能影响公正审判的理由等。但大部分异地侦查的案件不是这样,有的是本地侦查机关力量、经验不足不能胜任侦查;有的是犯罪嫌疑人在本地有一定地位或影响,由本地侦查机关侦查有一定困难;有的是为最大限度地增强司法公信度而决定异地侦查等等。这些情况对法院而言,既不存在管辖争议问题,也构不成“不能或不便”审判的理由,在协调异地审判时对法院经常显得理由不充分。

 

三是异地侦查与异地审判不能有效衔接,便利诉讼原则不能得到很好的体现。由于《刑事诉讼法》对此未作规定,面对大量的异地侦查案件,实践中只能是案案协调、次次协调,因而导致程序繁琐、效率低下。从异地侦查实践看,上级检察机关在决定异地侦查案件时,更多的是着眼于维护社会的公平与正义,并非不信任本地检察机关。而且,无论从检察机关的领导体制上,还是从侦查特性上看,上级检察机关对本辖区的侦查工作有侦查指挥权,异地指定侦查管辖是其权能之一。上下关系为监督关系的人民法院,在“必要的时候”,上级法院有权转移管辖。作为上下关系为领导关系的人民检察院理应具有更加灵活的指定管辖权。为此,刑事诉讼法应对异地侦查管辖作出明确规定,对检察机关已经指定异地侦查管辖的案件,应将其作为审判转移管辖的必要条件之一,以便于及时与异地审判相衔接,保证公正、高效地审理案件。

五、实现指定侦查管辖与审判管辖衔接的思考

 

(一)确立原则。指定异地管辖是地域管辖、级别管辖的补充。应正确理解和把握《规则》15 条、16 条、18 条规定中关于“由其他人民检察院管辖更加适宜”、“情况特殊的案件”、“需要改变管辖的案件”的内涵,既不能随意扩大指定管辖的范围,也不能过于严格限定,应坚持“适度、有序”的原则,趋利避害,将《规则》规定用好用活。

 

(二)明确范围。下级院可以报请上级院指定异地侦查管辖的案件主要包括:(1)侦查本院管辖的案件过程中发现的不属本院管辖的案件;(2)属本院管辖,但本院查处遇到干扰阻力,查处确有困难的案件。上级院可以指定下级院管辖的案件包括:(1)根据案件线索的实际情况, 交由其他人民检察院管辖有利于突破的案件;(2)有管辖权的院久拖不查的案件;(3)署名举报人明确要求由没有管辖权的检察院办理的案件;(4)其他认为需要指定管辖的案件。

 

(三)规范程序。一要统一管理案件线索。由上级院反贪和反渎大要案侦查指挥中心对全地区自侦案件线索进行统一管理。下级院受理及发现的本院管辖的线索应在每月结束后的5 日内报上级院指挥中心登记备案;非本院管辖线索应在受理和发现后即时报上级院指挥中心决定是否指定异地管辖。二要履行报请指定异地管辖程序。下级院认为应由本院管辖更适宜或应由上级院指定其他院侦查属本院管辖的案件,应填报《指定异地管辖申请表》,写明理由,经主管检察长签批后报上级院大要案侦查指挥中心评估、审批。上级院认为需指定某院管辖的案件,应报经主管检察长审批。指定异地管辖由上级院大要案侦查指挥中心统一交办,填写《指定管辖决定书》。三要对指定管辖的案件线索应组织评估。上级院自侦案件线索评估小组对指定管辖的案件线索应当进行评估。围绕是否符合指定管辖案件的范围、有无异地侦查的必要、线索的可查性及成案率等内容,根据具体情况分别作出指定异地管辖、移送有管辖权的检察院办理、上级院提办、缓查、存查等决定。四应对指定管辖案件实行跟踪参办。对决定指定异地侦查管辖的案件, 上级院大要案指挥中心应及时与有管辖权的检察院进行沟通,说明情况,并将立案、采取强制措施等情况及时通报有管辖权的检察院和当地党委。同时采取督办、参办等形式,动态跟踪案件办理工作,确保指定管辖案件的查办质量和办案效果。