新形势下关于检察机关如何处理违法信访的思考
浏览次数:42  作者: 舒城政法委  信息来源: 舒城政法委  发布时间:2019-12-12

十八大以来,随着党中央反腐败力度的加大以及国家法制建设的有序推进,群众法制观念普遍增强,敢于和善于表达诉求、维护权益,检察机关受理群众信访的数量也随之不断增加,信访已成为当前群众解决实际问题的一种重要手段和方式。与此同时,信访权利出现了被滥用的趋势,越级上访、非访、缠访、闹访以及扰乱滋事等违法信访行为时有发生,严重干扰了检察机关的正常工作秩序。面对这种形势,如何进一步加强和改进基层检察院的信访工作,正确处理好人民群众的违法信访案件,切实维护社会稳定,成为基层检察院当前亟待谋略的严峻课题。

一、违法信访的概述

违法信访行为,是指信访人在信访活动中违反依法逐级有序的原则,触犯国家法律法规,扰乱信访工作秩序,危害公共安全,妨害社会管理,实施违法犯罪行为等。根据国务院《信访条例》和公安部新修订的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定,违法信访行为共有三十二种,出现违法信访,信访人或承担治安管理处罚,构成犯罪的,甚至会被以寻衅滋事罪、妨害公务罪、敲诈勒索罪等追究刑事责任。

二、检察机关受理违法信访案件的现状

检察机关受理的信访案件主要是涉法涉诉类案件,是指当事人对刑事执法、行政执法等权力部门在案件或问题处理上不满,认为受到了不法侵害或不公平的待遇,从而引发上访告状的案件。但在新形势下,人民群众到检察机关信访,反映的问题包罗万象,有的是改革发展过程中社会矛盾的集中体现,有的是执法机关、司法机关办案不文明、不规范,有的属于检察机关管辖,有的不属于检察机关管辖,有的甚至是无理纠缠或有一定的政治、个人目的。在检察机关受理的信访案件中,违法信访问题始终是司法实践的一个难题,根据舒城县检察院实际情况来看,我院办理的违法信访案件,主要有以下几种情况:

(一)打着“有理访”的口号“无理访”。该类上访行为,看似有理访,实则无理访。通过对非法信访案件案情的查看和分析,我们发现,小部分信访人员在初次上访或上访时确有相对合理的诉求需要向有关部门进行申诉,内心渴望能得到公正处理,然而在现实信访实践中,这种心理上平衡的寻求和情感上的宣泄却是通过不理智行为甚至违法渠道来实现。例如我县有一位老上访户长期携带老母亲滞留在司法机关,通过静坐、哭诉、脱衣服等方式上访,其相关行为不仅违反了信访条例,有时甚至违反了《治安管理处罚法》和《刑法》,对正常的社会秩序带来较大冲击。

(二)缠访、闹访、重复访、越级访的现象较为普遍。缠访、闹访、重复访以及越级访这些现象称为违法上访案件的共性。实践中,缠访闹访的信访时间具有持久性,一般都在数年以上,有的长达一、二十年,信访次数少则数次,多则几百次。重复访的信访部门多头,越级访的当事人放着法律规定的正常救济途径不用,到市里省里,甚至是进京反映。以上几类非法上访问题均具有矛盾激化的敏感性,问题处理的复杂性等特性。我院近些年接待的信访户中有两位老上访户经常出现缠访、重复访、越级访现象。对检察机关而言,此类案件既要应对缠访缠诉,防止矛盾激化,又要把握好延伸服务和越权办案的界限,不仅要考虑法度之内的问题,还要统筹权衡法度之外、情理之中的问题。

(三)采用非常规方式上访。在网络信息发达,人人都是自媒体的时代,信访人除了采取较常见的电话、邮件、个人上访等形式外,有的还借助新兴媒体,利用个人微信、微博等发帖、发言,向检察机关施加压力,让问题变得更加复杂;有的因不满检察机关处理而利用网络发布不实贴文,制造不利于司法机关形象的言论,造成不良影响;有的信访人故意在重大节日、活动和重要会议期间进京非访登记,扰乱社会秩序;还有的形成相对稳定的上访群体,演变为串联上访...这些非常规的信访,给检察机关的违法信访应对带来很大冲击。

三、导致违法信访的原因

此类案件产生的原因是多方面的,既有信访者自身的原因,也有检察机关的原因;既有被社会文化影响的原因,又有制度设计缺陷的原因。

从违法信访人来看,小部分是因为法律知识欠缺、不懂案件管辖、法律程序,大部分则是信访期望过高,“官本位”思想作祟,信官而不信法,信访而不信法,误认为“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”,采取哭、闹等简单粗暴、甚至极端的方式反映诉求。

从检察机关自身来看,一方面是办案人员素质不高、审查案件不认真、工作方法简单等原因;另一方面是检察机关本身对信访案件处理的不到位,包括对属于检察机关管辖范围的上访案件处理的不彻底,未能使当事人真正达到合法目的,以及不属于检察机关管辖的案件,未能积极移交有关部门,从而使当事人误认为各机关、部门相互推诿,敷衍了事,导致重复访、越级访的发生。其行为虽然违反了《信访条例》、《治安管理处罚法》等法律法规,但由于违法行为在法律上不够明确以及受当地“一票否决制”等政策的影响,检察机关不敢处置也无力处置。

从社会文化方面来看,受传统“人治”思想的影响,确有小部分案件在上级“人治”力量的介入下,解决的效果和速度都较之正常的信访程序及诉讼程序要好。也存在因过分追求息诉罢访,责任单位无原则的让步,让信访人觉得缠访缠诉可以获得更大的利益,纵容了信访环境的恶化。

从大的制度层面来看,一方面相比司法诉讼程序,信访的成本低,程序上无终结且解决方式灵活,有的信访者主动选择丧失诉权转向信访;另一方面,对于那些没有明显过激行为的缠访缠诉,法律法规没有赋予检察机关施行强制措施的权利,检察机关无有力措施及相关的制度机制来保障和应对。

四、处理违法信访案件的对策探析

面对我国当前社会矛盾的新特征、新趋向,检察机关处理违法信访案件,笔者认为,可通过做好日常接访、强化执法办案、开展源头防范等工作,来切实化解社会矛盾,全力维护社会和谐稳定。

(一)准确审核把关,做好日常接访,实现息诉罢访。

根据《人民检察院信访工作规定》,控申检察部门是各级检察机关接待群众来信来访、化解信访矛盾的责任部门。当前,全省各地检察机关应以创建“温暖控申”工作为契机,做好检察机关日常接访,力争将违法信访化解在萌芽。

  1、做好初信初访接待工作,把握信访工作的主动性。在今年全国人代会上,最高人民检察院检察长张军在最高检工作报告中提出,将心比心对待群众信访,建立“件件有回复”工作机制,对于各级检察机关来说,对于群众来访来信要做到“7日内程序性回复,3个月内办理过程或结果答复”,切实解决老百姓的操心事、烦心事、揪心事,提高初信初访者的满意率和息诉罢访率。对于控申检察人员来说,在初次接访时首先应正确区分正常访与非正常访,区别对待违法闹访、缠访行为和合理的信访诉求,对信访事项进行分类分流处理,对违法信访人,建立完善一套专门的受理、导入、移送、预警提示和答复处理机制:包括对重点上访老户,要建立“信访档案”,对无理取闹的重复上访人,建立无理访数据库,实行不受理、不通报的机制,同时强化接访跟踪督办机制,防止违法信访案件“小事拖大、大事拖炸”。

   2、快速启动信访突发情况应急处置预案。对于违法信访一要做好突发情况应急处置工作。按照“诉访分离”原则,对上访人员在信访接待场所、机关门前、周边实施自杀、自伤等过激行为或者其他违法行为的,检察机关控申部门应第一时间进行现场处理,并及时采取措施予以制止和协助救治,必要时应当对其采取约束性保护措施,视情形移送公安机关。二要做好安保和证据收集工作。对发生在本院的突发性、群体性类来访事项注意保护现场,进行照相、录音、录像,以及固定相关证据等工作,发现携带违禁物品或其他可能造成危害的物品时,及时收缴。三要做好对处理突发事件的交通和后勤保障工作。做好对信访突发事件网络舆论导向,来访人在网络上炒作有关信访事项,检察机关应及时作出正确处理,网上进行正确引导,避免事态扩大。

3、创新接访工作机制,维护正常的信访秩序。一是推进检力下沉,做好日常接访“一公里”延伸。通过在社会矛盾易发多发的乡、镇、街道设立检察工作站、聘请信访联络员等方式,畅通反映问题与解决问题的“双向渠道”,拓宽检察信访资源的共享,打消有些缠访缠诉者的唯上心理。二是完善领导管理机制。稳定压倒一切,为突出对处理违法信访的重视,当前全省检察机关倡导实行“一把手”工程,成立由检察长为组长的集中处理违法上访问题的领导小组,通过检察长带案下访、预约接访和“走出去”接访的形式,提升疑难信访件的办理效率和调处效果。特别对重复访、告急访和老上访户反映的问题,检察长应亲自接谈、督办、主动上门接访。不断完善检察长参与调处制度,对于重大群体性上访,检察长亲自参与处理,让来访群众感受到检察机关对他们来访的重视和真心解决问题的诚意。近年来,我院通过不断深化检察长接待制度,确保舒城大局平安稳定,获得了人民群众的一致好评,更是连续3年获得最高人民检察院授予全国检察机关“文明接待室”称号。

(二)严格履职担当,强化执法办案,打击违法信访行为。

  1、快捕快诉打击犯罪。检察机关代表国家依法行使检察权,职责之一就是打击犯罪。对于非法上访、执意缠访闹访、择机上访、以访施压、扬言“非访”、集体上访、制造极端事件的违法上访人员,特别是对违法上访的策划者、组织者、煽动者和幕后指挥者,检察机关的批捕、公诉等部门应充分履行职责。一要进一步完善快速办理启动机制。在审查逮捕、起诉过程中,对公安机关未启动快速办理程序的案件中符合规定的案件,在第一时间内完成逮捕、起诉工作。对于在审查逮捕、起诉过程中,发现不应适用快速办理程序的案件,检察机关可以加贴中止标志,并及时告知法院。二要建立关口前置,提前介入机制。对于公安机关处理的涉及信访活动中的违法行为,检察机关可提前介入侦查,加大捕后诉后跟踪监督,确保打击信访活动中违法行为的力度。三是坚持宽严相济的原则。在办理此类案件过程中,应坚持惩治与教育相结合,在明确法律底线,依法打击极少数的同时,更多的是教育帮助绝大多数。

2、完善沟通协调机制。按照高检院要求,检察机关要不断完善与公安、法院以及与其他相关部门的协作配合机制,把“检察工作一体化”机制作为化解信访矛盾的有力法宝。所谓检察工作一体化,是指检察机关在各级党委领导和人大监督下,依据宪法和法律的规定,按照检察工作整体性、统一性的要求,实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的互通联动工作体系。除了推动建立与公安、法院等政法单位的检察监督衔接互动机制,包括建立涉法涉诉信访案件联席会议制度、共同息诉机制、共同开展相关教育疏导和社会治安综合治理工作等,在省市和全国层面,还应该逐步建立信访办案有关信息共享的内网,实现信息共享一体化,加强对违法上访信息的掌握,交流工作经验。

3、引入公开听证制度提高结案公信力。为提升案件终结结论的社会接受度,实现案结事了、人稳当地,检察机关可根据案件情况以及当事人申请,组织公开听证、公开答复、公开质证,对信访者的诉求进行公开审查,同时邀请人大代表、政协委员、律师等社会第三方参与案件终结的处理。对经过公开听证,又没有新的事实和理由的案件,应坚决作终结处理,没有特殊情况检察机关不再受理。这方面我院有成功化解的案例,如我院于2018年办理的蒋隆如不服故意杀人判决的信访案件中,因信访人蒋隆如不服县法院对其以故意杀人罪做出的五年有期徒刑判决,于刑满出狱后多处信访,并向我院提出申诉。我院受理后经审查,认为舒城县人民法院作出的刑事判决书符合法律规定,信访人申诉理由不成立。在对信访人进行答复时,为防止信访人在“官官相互”的错误思想误导下,对审核结果产生抵触情绪,埋下违法上访的隐患,我院组织了公开答复,并主动邀请律师作为独立第三方参与答复,通过律师与信访人积极的沟通和释法说理,当事人明确表示会按法定程序合理表达诉求。

   (三)做好案前案后工作,完善源头防范机制。

1、认真好矛盾纠纷排查化解工作,准确掌握上访动态。一要加强信息沟通, 一方面建立内部信息互通交流机制,检察机关内部各部门定期不定期相互通报案件办理情况等有关信息,对可能引发上访的信息要及时通报和掌握,如我院由控申部门牵头,每月安排专人与其他部门联系梳理涉案涉法涉稳重大舆情风险排查表并上报备案;另一方面建立外部信息通报机制,对接待的应由其他机关和部门管辖的信访问题,及时与相关单位沟通交流、妥善处置。二要加强信息报送和反馈工作,对群众上访早发现、早报告、早介入、早处理,力争把问题解决在始发阶段。特别在重大节日、特殊时期、重大活动等社会敏感期,事前对可能发生的上访情况进行摸底调查和监控,确定重点预防对象,及时发现倾向性、苗头性问题。

2、案件终结与司法救助并举,促进案后稳定。司法实践中,有一些当事人因为涉法涉诉失去工作,丧失劳动能力,生活陷入困难,又不能从国家赔偿渠道得到救济,不解决其经济上的困难无法让其息诉罢访。因此,检察机关在关注案件质量的同时,应当对当事人是否能开展救助工作作出足够必要性审视,同时对当事人是否符合救助条件作出客观认定。通过积极地开展司法救助工作,结合心理抚慰、案后回访、解决实际困难等多种手段,进一步舒缓案后矛盾,促进社会和谐稳定。2018年,我县政法系统通过国家司法救助渠道成功化解了7起涉法涉诉信访案件。

3、深入开展法制宣传教育,增强人民群众的法治观念。通过我院所办理的非法上访案件,可以发现大多非访人员都不懂法。因此,加大法制宣传势在必行,一方面对违法犯罪嫌疑人、被告人,要同步开展法制宣传、告知信访权利义务,结合案情充分释法说理,促使其认识到错误和危害。另一方面,对非法聚集、暴力袭警等性质恶劣,企图通过违法犯罪行为实现不合理诉求的组织者、策划者要适时依法揭批、公开曝光。通过法制宣传,引导群众合理有序表达利益诉求,维护社会稳定。